Inapplicabilité de la Loi du 9 décembre 1905 en Polynésie française

A l’heure où certains posent la question de la nécessité de réviser ou d’aménager la loi du 9 décembre 1905

Cette question est posée par certains hommes politiques…, notamment en ce qui concerne la règle de l’interdiction du financement public du culte, l’arrêt Ministre de l’outre-mer c/ gouvernement de la Polynésie française (Conseil d’État 16 mars 2005, Ministre de l’outre-mer…) rendu le 16 mars 2005 par le Conseil d’État retiendra l’attention en ce qu’il apporte des précisions sur le constitutionnellement possible.

Cet arrêt est la conséquence inattendue du cyclone Alan qui frappa la Polynésie en 1998. Dans cette affaire, le Président du Gouvernement de la Polynésie française avait décidé d’attribuer une subvention d’équipement de 8,5 millions de francs CFP à l’Église évangélique de Polynésie française destinée à permettre la reconstruction du presbytère sis à Fetuna, sur l’île de Raiatea, détruit par le cyclone. Le Haut-commissaire de la République en Polynésie française déferra cette décision au Tribunal administratif de Papeete qui déclara le recours irrecevable. La Cour administrative d’appel de Paris, annula le jugement mais rejeta au fond la demande tendant à l’annulation de l’arrêté accordant la subvention. Le ministre de l’outre-mer saisit le Conseil d’État en invoquant notamment la violation du principe de laïcité. Le Conseil d’État rejette le recours du ministre de l’outre-mer. Cet arrêt qui permet de rappeler les spécificités du droit des cultes applicable en Polynésie française et au-delà outremer, a donné l’occasion au Conseil d’État de préciser le contenu du principe constitutionnel de laïcité .

L’INAPPLICABILITÉ DE LA LOI DU 9 DÉCEMBRE 1905 EN POLYNÉSIE FRANÇAISE ET LE DROIT DES CULTES APPLICABLE OUTRE-MER:

L’arrêt du Conseil d’État confirme tout d’abord l’inapplicabilité de la loi du 9 décembre 1905 en Polynésie française. Cette solution ne saurait étonner. Le droit des cultes applicable outre-mer se caractérise par sa spécificité et sa diversité résultant de l’article 43 § 2 de la loi du 9 décembre 1905 aux termes duquel « des règlements d’administration publique détermineront les conditions dans lesquelles la présente loi sera applicable en Algérie et aux colonies ». La rédaction retenue en 1905 et notamment la mention selon laquelle « la loi sera applicable » ne doit pas être interprétée comme imposant l’application de la loi de 1905 en outre-mer. En effet, cette mention doit être rapprochée de la possibilité laissée au Gouvernement de déterminer les conditions de cette application (Le silence des trois lois constitutionnelles de 1875…)

Cette ambiguïté rédactionnelle n’est pas levée par les travaux parlementaires qui précédèrent le vote de la loi de 1905. La République n’était en réalité pas prête à se passer du rôle que pouvaient alors jouer en matière de présence française outre-mer, les religions ou les missionnaires. A titre d’exemple, le ministre responsable des colonies affirmait dans la séance du 5 décembre1905 « Messieurs, le Gouvernement appliquera la loi à l’Algérie comme aux colonies ; il ne peut pas être séparatiste en France et antiséparatiste en Algérie et aux colonies. Mais le Gouvernement vous demande de lui laisser la responsabilité des conditions dans lesquelles aura lieu l’application de la loi. C’est à quoi tend l’article 43 § 2 ». Plus loin, celui-ci indiquait, « certes, nous entendons appliquer la loi en Algérie et aux colonies dans l’esprit où elle est faite pour la métropole, mais il y a des mesures de sauvegarde que le Gouvernement a le droit d’édicter » (Journal officiel, Débats Sénat, séance du 5 décembre…)

Cette formule énigmatique consacra le caractère amphibologique de l’article 43 § 2 de la loi de 1905 qui sera interprété comme autorisant le Gouvernement à étendre ou non la loi de 1905 outre-mer (Voir notamment : J.-P. Durand, « Départements, Territoires…)

Aujourd’hui, les départements de la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion sont soumis au régime cultuel de droit commun puisque la loi de 1905  (Décret du 6 février 1911, Journal officiel 10 février…et ses modifications)

Loi du 20 décembre 1966 relative à la capacité des…y ont été étendues. Par conséquent, le juge administratif veille, comme en métropole (hors Alsace-Moselle), au respect de l’application de la loi de 1905 à ces départements, 9 octobre 1992. Commune de Saint-Louis. Assoc….

Les autres composantes de l’outre-mer français (Polynésie Française, Wallis et Futuna, Saint-Pierre et Miquelon, Mayotte, Nouvelle-Calédonie) sont régies par les décrets Mandel des 16 janvier et 6 décembre 1939 ,Journal officiel, 18 janvier 1939, p. 1001;

Ces décrets sont entrés en vigueur en Polynésie en 1951 suite à la publication d’un arrêté local. Le régime cultuel issu de ces décrets Mandel présente plusieurs caractéristiques dont la principale est d’autoriser un financement public du culte en raison de l’inapplicabilité de la loi du 9 décembre 1905. Il s’agit cependant d’une possibilité et non d’une obligation. De fait la pratique est variable suivant les territoires concernés. Ainsi, à Saint-Pierre-et-Miquelon, les ministres du culte catholique bénéficient d’une subvention de la collectivité territoriale en complément des dons des fidèles et les communes pourvoient à l’entretien des églises ainsi qu’au chauffage (Alain Boyer, Le droit des religions en France, PUF,…)

A Mayotte, la collectivité départementale sub-ventionne, chaque année, deux associations qui organisent le pèlerinage à la Mecque et les cadis sont rémunérés sur fonds publics  (Conseil d’État, Un siècle de laïcité, rapport public…)

Le département de la Guyane connaît une spécificité supplémentaire. Faute de texte ayant étendu la loi de 1905 à la Guyane, le Conseil d’État a jugé dans un arrêt du 9 octobre 1981, M. Joseph Beherec, p. 358) que demeurait applicable l’ordonnance du 27 août 1828 relative au Gouvernement de la Guyane française (Bulletin des lois, n° 261,1828, p. 521) signée par Charles X dont la spécificité est de soutenir financièrement et d’organiser le seul culte catholique. Les demandes de subventions présentées par les autres cultes présents en Guyane n’ont jamais abouti malgré l’application des décrets Mandel qui l’autorisent.

Le régime des décrets Mandel applicable en Polynésie autorisait donc le versement de subventions publiques aux cultes. Le Conseil d’État n’a cependant pas pu se limiter au seul constat de l’inapplicabilité de la loi de 1905. En effet, le haut-commissaire et le ministre de l’Outre-mer invoquaient la violation du principe constitutionnel de laïcité.

II – LA DÉFINITION DU CONTENU DU PRINCIPE CONSTITUTIONNEL DE LAÏCITÉ:

Si le principe de laïcité est inscrit à l’article de la Constitution (« La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances »), son contenu et sa portée demeuraient en partie drapés d’un voile d’incertitude. L’arrêt Ministre de l’Outre-mer c/Gouvernement de Polynésie française invite à le lever. Le Conseil d’État tranche notamment la question de savoir si le principe constitutionnel de laïcité interdit le versement de subventions publiques aux cultes. Pour le Conseil d’État, « le principe constitutionnel de laïcité qui s’applique en Polynésie française et implique neutralité de l’État et des collectivités territoriales de la République et traitement égal des différents cultes, n’interdit pas, par lui-même, l’octroi dans l’intérêt général et dans les conditions définies par la loi, de certaines subventions à des activités ou des équipements dépendant des cultes ».

L’apport de l’arrêt est donc de donner un contenu au principe constitutionnel de laïcité.

Cette solution nous semble pleinement justifiée. Le principe constitutionnel de laïcité de la République n’a pas un contenu précis et n’interdit pas aux personnes publiques d’accorder des subventions aux cultes. Comme l’indiquait le commissaire du Gouvernement Bénédicte Folscheid dans ses conclusions en appel : « Pas plus que vous ne pouvez tirer de conséquences précises de ce que la France est une République sociale, vous ne pouvez tirer directement de ce qu’elle est une République laïque la conséquence qu’elle ne peut accorder de subventions aux cultes »(B. Folscheid, conclusions sur CAA de Paris, 31 décembre…)

Confirmant l’arrêt de la Cour, le Conseil d’État se rallie à une interprétation minimaliste et souple des dispositions constitutionnelles. Pour le Conseil d’État, le principe constitutionnel de laïcité implique la neutralité de l’État et des collectivités territoriales et un traitement égal des différents cultes mais, n’interdit pas, par lui-même, l’octroi dans l’intérêt général et dans les conditions définies par la loi, de subventions publiques à des activités ou des équipements dépendant des cultes.

Cette interprétation du principe constitutionnel de laïcité ne peut laisser indifférent. Tout d’abord, en insistant sur la nécessité d’un traitement égal entre les cultes, l’arrêt confirme les doutes que l’on pouvait avoir sur la constitutionnalité (mais aussi sur la conventionnalité) de la situation qui prévaut en Guyane, où seul le culte catholique bénéficie de subventions publiques (G. Gonzalez, « Le régime de droit commun des associations..).

Ensuite et surtout, le Conseil d’État invite ainsi à distinguer la valeur symbolique de la loi de 1905 et spécialement de son article 2 de sa valeur juridique. Rejetant une interprétation défendue par une partie de la doctrine (Voir notamment : O. Schrameck, « Laïcité, neutralité…), il juge que l’interdiction des subventions publiques aux cultes résulte non de la Constitution mais de la loi de 1905.

Le Conseil d’État rejette ainsi implicitement l’argument, invoqué par le Haut-commissaire en appel (B. Folscheid, op. cit.), consistant à affirmer que le principe d’interdiction de subventionner les cultes posé à l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905 relèverait des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

Une réponse ministérielle du 13 novembre 1995 rendue au sujet de l’applicabilité de la loi de 1905 à Wallis et Futuna avait défendu la thèse inverse. Le ministre indiquait en effet que « les principes posés par la loi du 9 décembre 1905 doivent être considérés comme « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » en ce qu’ils précisent le principe constitutionnel de la laïcité de la République française rappelé par l’article 2 (devenu article 1 ) de la Constitution du 4 octobre 1958. Tel est le cas des principes de liberté de conscience, de libre exercice des cultes et d’interdiction de subventionnement des cultes par l’État, le département et les communes, énoncés par les articles 1 et 2 de la loi du 9 décembre 1905 »  (Réponse ministérielle n° 20155, JOAN Q, 13 novembre…)

Cette réponse ministérielle adoptait une conception extensive et contestable des implications constitutionnelles du principe de laïcité. La prise de distance du Conseil d’État avec cette réponse ministérielle est donc la bienvenue. S’il avait déjà jugé que le principe de laïcité figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République qui ont été réaffirmés dans les préambules des Constitutions des 27 octobre 1946 et 4 octobre 1958, il n’avait pas établi quelles règles avaient précisément valeur constitutionnelle, 6 avril 2001, Syndicat national des enseignements…

Il faut d’ailleurs relever que la loi de 1905 elle-même déroge au principe posé à l’alinéa 1^er de son article 2. Le deuxième alinéa de cet article précise en effet que « pourront être inscrites aux budgets les dépenses relatives à des services d’aumônerie destinés à assurer le libre exercice des cultes dans les établissements publics tels que lycées, collèges, écoles, hospices, asiles et prisons ». Cette dérogation semble empêcher une consécration de l’interdiction de sub-ventionner les cultes en tant que principe fondamental reconnu par les lois de la République puisque pour faire l’objet d’une telle consécration, le principe ne doit pas avoir connu d’exception dans une loi républicaine antérieure à 1946 (Notamment : Conseil constitutionnel, décision n° 82-244…)

Ces éléments incitent à penser que le Conseil constitutionnel, qui n’a pas eu de son côté l’occasion de préciser quelles étaient les implications constitutionnelles du principe de laïcité (Le Conseil constitutionnel semble également s’orienter…, se ralliera sans doute, le moment venu, à la position du Conseil d’État).

S’il apparaît en fin de compte que le principe constitutionnel de laïcité (article 1 ou Principe fondamental reconnu par les lois de la République) n’implique ni n’inclut nécessairement l’interdiction de subventionner les cultes, cela ne signifie pas que les collectivités territoriales puissent, dans les territoires non soumis à la loi de 1905, verser en toute liberté des subventions aux cultes. Ce type d’intervention est bien évidemment soumis au caractère d’intérêt général de la subvention. Le Conseil d’État a en effet pris le soin de préciser que les sub-ventions accordées par une collectivité territoriale à une personne privée doivent concourir à la satisfaction d’un objectif d’intérêt général pour le territoire dont elle a la charge (CE 11 octobre 1929, Sieur Breton, Lebon, p; 894)

L’intérêt général est une fois de plus consacré comme principe directeur de l’action de l’État et des collectivités territoriales Cette condition est remplie en l’espèce, le Conseil d’État relève que la Cour avait fondé sa décision sur le fait que « la subvention à l’Église évangélique avait pour objet la reconstruction d’un presbytère après passage d’un cyclone, que ce bâtiment jouait un rôle dans de nombreuses activités socio-éducatives “notamment dans les îles éloignées comme l’île de Raiatea” et que, lors du passage des cyclones, le presbytère est ouvert à tous et accueille les sinistrés ». Il juge, par conséquent, que la Cour administrative d’appel de Paris a pu légalement déduire de ces constatations, que la subvention litigieuse ne méconnaissait pas le principe de laïcité.

La solution est sur ce point classique. Une collectivité territoriale ne peut accorder une subvention à une personne privée que si cette subvention est justifiée par un intérêt public local. Cette notion d’intérêt public local permet la prise en charge par une collectivité d’objets extrêmement variés (économique, social, touristique, culturel, sportif…) dès lors que cela correspond à un intérêt de sa population. L’intérêt local est donc dans les collectivités régies outre-mer par les décrets Mandel, le critère de légalité des subventions publiques aux cultes

Cette solution alimentera sans doute le débat sur l’éventuelle réforme de la loi du 9 décembre 1905. Rappelons que le droit positif métropolitain n’est pas totalement étranger à cette optique, l’article L. 2252-4 du CGCT permet ainsi aux communes de « garantir les emprunts contractés pour financer, dans les agglomérations en voie de développement, la construction, par des groupements locaux ou par des associations cultuelles, d’édifices répondant à des besoins collectifs de caractère religieux ».

Guillaumont Olivier, « Droit constitutionnel et droit administratif . Le Conseil d’État et le principe constitutionnel de laïcité, à propos de l’arrêt du 16 mars 2005, Ministre de l’outre-mer c/gouvernement de la Polynésie française», Revue française de droit constitutionnel 3/2005 (n° 63) , p. 631-638

URL : www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2005-3-page-631.htm.

DOI : 10.3917/rfdc.063.0631.

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